العقوبات الاقتصادية على روسيا: غير فعالة أم غير كافية؟

بالطبع، كانت روسيا قد غزت أوكرانيا بالفعل في عام 2014، لكنها صعدت بشكل كبير من الغزو السابق في فبراير 2022.

وقد واجهت الولايات المتحدة وحلفاء أوكرانيا الغزو الروسي قبل عامين بمجموعة غير مسبوقة من العقوبات. فقد فرضوا حداً أقصى لأسعار صادرات النفط الروسية، وجمدوا ما يعادل 300 مليار دولار من احتياطيات روسيا من النقد الأجنبي، وقطعوا العديد من الروابط بين المؤسسات المالية الروسية وبقية العالم.

ومع ذلك، يبدو أن الاقتصاد الروسي يسير على ما يرام. وقدر صندوق النقد الدولي مؤخرا نموا اقتصاديا في روسيا بنسبة 3.2% هذا العام. ويبدو أن روسيا وجدت مسارات بديلة لتصدير نفطها وشراء الواردات، وكانت الحكومة تعمل على تحفيز الاقتصاد من خلال زيادة الإنفاق الدفاعي رداً على الحرب مع أوكرانيا.

فهل فشلت العقوبات الاقتصادية المفروضة على روسيا في الأساس؟ أم أنها تحتاج إلى تعزيز ومضاعفتها؟ وعقد معهد بروكينجز ندوة حول هذا الموضوع في مايو/أيار، شارك فيها تسعة خبراء قدموا وجهات نظر مختلفة. (الاقتباس أعلاه مأخوذ من موقع بروكينغز الإلكتروني، الذي يقدم الندوة). على سبيل المثال، أحد وجهات النظر هو أنه إذا كانت روسيا أكثر ارتباطاً بالنظام المالي الدولي، فقد يكون من الأسهل لرأس المال أن يفر من الاقتصاد الروسي – الأمر الذي قد يكون أكثر إيلاماً لهيكل السلطة في روسيا.

هنا، سأركز على مقالتين لهما وجهات نظر متعارضة. يتساءل بيتر هاريل: “هل وصلت الولايات المتحدة إلى “ذروة العقوبات”؟” وكما يشير، أصبحت العقوبات خيارًا شائعًا للغاية في السياسة الخارجية. فهي في نهاية المطاف تقدم على الأقل مظهر القيام بشيء قوي، ولكن من دون استخدام القوة العسكرية، وفي حين تلجأ إلى تدابير الحماية والغرائز المناهضة للعالم:

لقد كان العقد الماضي عصراً ذهبياً للعقوبات. زادت الولايات المتحدة بشكل كبير عدد الأشخاص والشركات والأدوات الحكومية الأجنبية التي تفرض عقوبات عليها كل عام: في عامي 2022 و2023، فرضت الولايات المتحدة أكثر من ثلاثة أضعاف العقوبات سنويًا كما فعلت قبل عقد من الزمن. وتظهر ضوابط التصدير الأمريكية اتجاها مماثلا. وبحلول أوائل عام 2010، أصبحت العقوبات أداة “الملاذ الأول” لمجموعة مذهلة من مشاكل السياسة الدولية، من البرنامج النووي الإيراني إلى انتهاكات حقوق الإنسان العالمية. وكان صناع السياسات في مجال العقوبات مبدعين بشكل ملحوظ، حيث صمموا طرقاً جديدة لاستهداف التجارة والتدفقات المالية. والسؤال اليوم هو ما إذا كانت شعبية هذه التدابير وجدواها ستستمر أم أننا وصلنا إلى “ذروة العقوبات” وسنشهد مستقبلاً من تراجع التأثير، حتى لو ظلت التدابير تحظى بشعبية سياسية.

وتبدو العقوبات فعالة عندما تستهدف تغيير سلوك الشركات الفردية، ويمكن رؤية آثار العقوبات في التدفقات التجارية. ولكن عندما يتعلق الأمر بما إذا كانت العقوبات قادرة بالفعل على تحقيق أهداف السياسة الخارجية، فإن الفعالية تكون مختلطة إلى حد كبير. فالعقوبات المفروضة على روسيا وإيران وفنزويلا والصين – أو العقوبات المفروضة على كوبا على المدى الطويل – لم تغير سياسات تلك البلدان بشكل ملحوظ.

ويشير هاريل إلى أن “العلماء والمؤرخين السياسيين يجدون باستمرار أن معدل نجاح العقوبات يصل إلى حوالي 40%”. لكن معدل النجاح الجزئي هذا يعتمد على بيانات تاريخية، ويبدو أن موجة العقوبات الأحدث أقل فعالية.

إن خطابات مثل “أقصى قدر من الضغط” و”العقوبات المعيقة” و”الأشد قسوة على الإطلاق”، جنبًا إلى جنب مع الوعود بأن العقوبات يمكن أن تحدث تغييرات عميقة في سلوك الخصوم بتكلفة قليلة أو بدون تكلفة على الولايات المتحدة، تضع توقعات غير واقعية وتجعل من الصعب تغييرها. وهذا بالطبع حتى عندما فشلت السياسة موضوعياً، كما هي الحال مع كوبا. وكما تعلم القادة الأميركيون كيف يتجنبون المبالغة في الوعود بالتدخلات العسكرية، فلا ينبغي للقادة السياسيين أن يبالغوا في الوعود بنتائج السلاح الاقتصادي.

على الجانب الآخر، ربما يكون لتشديد العقوبات ضد روسيا تأثير أكبر. على سبيل المثال، يناقش هاريل “العقوبات الثانوية”، حيث لن تقوم الولايات المتحدة وحلفاؤها بفرض عقوبات على روسيا فحسب، بل ستفرض أيضًا عقوبات على أي دولة أخرى تساعد روسيا في الالتفاف على العقوبات من خلال علاقاتها التجارية أو التجارية. وبهذه الروح، يقول توربيورن بيكر ويوري جورودنيتشينكو: “حان الوقت لفرض حظر كامل على العلاقات الاقتصادية مع روسيا”. يكتبون:

[T]إن العقوبات المفروضة على روسيا حتى الآن عديدة (أكثر من 4500 كيان و11500 فرد) وتم فرضها على مدى فترة طويلة من الزمن. وهذا يجعل مراقبة وتنفيذ العقوبات أمرا معقدا. لقد أتاح تأخر التنفيذ لروسيا مزيدًا من الوقت للتكيف مع العقوبات والتحايل عليها، في حين انتشرت آثار العقوبات بمرور الوقت، وغالبًا ما يكون ذلك بتأخر كبير. والحجة التي استخدمت في هذا النهج في التعامل مع العقوبات هي أن الغرب لابد أن يتجنب استخدام الخيارات “النووية”. والحفاظ على بعض العقوبات “جافة”؛ وتجنب “التكاليف الباهظة” في الدول التي تفرض العقوبات. ومن المؤسف أن الوتيرة البطيئة، والقواعد التنظيمية المعقدة، والتنفيذ غير المكتمل لتنفيذ العقوبات الجادة، منحت روسيا بعض المساحة الاقتصادية للتنفس، وبالتالي أضعفت فعالية العقوبات.

وهم يزعمون أن العقوبات الحالية تعمل بشكل أفضل مما تكشفه الإحصاءات الاقتصادية الصادرة عن صندوق النقد الدولي أو الحكومة الروسية: على سبيل المثال، ربما يكون التضخم في روسيا أعلى بكثير من المعدل المعلن رسمياً وهو 7%. ويقترحون أن تحصل روسيا على نفس معاملة كوريا الشمالية: أي فرض حظر على كافة أشكال التجارة، مع بعض الاستثناءات المحدودة في مجالي الغذاء والدواء.

على سبيل المثال، انخفضت الصادرات إلى روسيا من دول الاتحاد الأوروبي بمقدار النصف نتيجة للعقوبات الحالية، لكن هذا لا يزال يترك النصف. لقد غادرت بضع مئات من الشركات الغربية روسيا، لكن بقي بضعة آلاف منها. ويرى بيكر وجورودنيتشنكو أن الحظر الكامل، مع عدد محدود من الاستثناءات الصغيرة، من الممكن أن يسد العديد من الثغرات في العقوبات التجارية الحالية مع روسيا. على سبيل المثال يكتبون:

كما يسمح وضع “العقوبة الكاملة” للشركات الغربية بالخروج من التزاماتها التعاقدية مع روسيا. باختصار، يمكن للشركات المطالبة بالقوة القاهرة وإلغاء عقودها مع الأطراف المقابلة الروسية. تنص القوانين الغربية (على سبيل المثال، قانون العقوبات ومكافحة غسيل الأموال في المملكة المتحدة لعام 2018) عادةً على أنه لا يمكن تحميل الشركات المسؤولية إذا كان تصرفها المتمثل في عدم الوفاء بالالتزامات التعاقدية يتوافق مع لوائح العقوبات. علاوة على ذلك، فإنه سيقلل من تعرض الشركات الغربية ذات العلاقات الروسية إلى إجراءات قانونية مدنية جماعية لتعويض الضحايا في أوكرانيا. بمعنى آخر، النهج المقترح من شأنه أن يسهل خروج الشركات الغربية من روسيا…

وهم يدركون أن روسيا سوف تظل تجد شركاء تجاريين لبعض المنتجات: على سبيل المثال، تصدير النفط إلى الصين. ولكن مع ذلك، فإن الحظر الكامل على التجارة مع روسيا يعني أن جميع الصفقات البديلة تتم تحت سحابة – ويجب أن يكون جميع شركاء روسيا التجاريين البديلين قادرين على شراء النفط الروسي بأسعار أقل نتيجة لذلك.

بالنسبة لأولئك الذين يرغبون في الحصول على خلفية إضافية حول العقوبات الاقتصادية كأداة سياسية، يمكنني أن أوصي بمقالتين من شتاء 2023 مجلة الآفاق الاقتصادية (حيث أعمل كمدير تحرير) كنقاط بداية مفيدة:

• “العقوبات الاقتصادية: التطور والعواقب والتحديات” بقلم ت. كليفتون مورغان، وكونستانتينوس سيروبولوس، ويوتو في. يوتوف
• “العقوبات المالية، و”سويفت”، وبنية نظام الدفع الدولي”، بقلم ماركو سيبرياني، وليندا س. غولدبرغ، وغابرييلي لا سبادا